Vitto e sopravvitto, Garante del Mercato: “Le aziende alterano le gare d’appalto”

Ipotesi di possibile sussistenza di condotta collusiva e del fatto che le parti potrebbero aver alterato sensibilmente la libera formazione dei prezzi e la selezione dell'operatore più efficiente, con conseguente effetto peggiorativo del servizio complessivo offerto ai detenuti. Dopo la sentenza della Corte dei Conti, arriva il bollettino dell’autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che affronta l’affidamento dei servizi di vitto e sopravvitto degli istituti penitenziari. L’autorità, in premessa, spiega che il 23 febbraio 2022 è pervenuta una segnalazione relativa a comportamenti anticoncorrenziali adottati da alcuni partecipanti a una procedura di gara finalizzata alla conclusione dell’affidamento del servizio per il vitto dei detenuti e internati ristretti nelle carceri della Regione Campania (Gazzetta Ufficiale, 5a Serie Speciale - Contratti Pubblici n.130 del 10-11-2021). Considerato che tale procedura si è svolta parallelamente ad altre indette in distinte aree regionali e/o aventi ad oggetto il servizio di sopravvitto, la segnalazione risultava incompleta specialmente con riguardo all’estensione e alla consistenza delle condotte, oltre che all’individuazione dei possibili responsabili ai fini dell’avvio dell’istruttoria.

Il Garante ha chiesto informazioni sulle procedure seguite dai Provveditorati

Pertanto, il 9 maggio 2022, il Garante della Concorrenza e del Mercato ha trasmesso una richiesta di informazioni al ministero della Giustizia, con cui venivano domandati i dettagli di tutte le procedure relative ai servizi di vitto e sopravvitto indette dagli undici Provveditorati regionali dell’Amministrazione Penitenziaria (PRAP) dal 2019 in poi, specificando gli esiti delle stesse e l’indicazione dei punteggi attribuiti a tutti i partecipanti, nonché i ribassi offerti e i nominativi dei partecipanti e degli aggiudicatari. A propria volta, il ministero ha inoltrato la richiesta agli undici PRAP competenti per territorio. Già il successivo 23 maggio il PRAP Veneto, Trentino Alto-Adige e Friuli Venezia-Giulia rendeva nota la difficoltà di reperire tempestivamente quanto richiesto, considerata la mole di informazioni da collezionare. Dopodiché, hanno risposto. Sempre nel bollettino viene specificato che la notevole quantità di informazioni trasmesse dai PRAP, tuttavia, non si è rivelata sufficiente ad apprezzare compiutamente la complessità e l’estensione delle condotte in esame. Conseguentemente, è stato necessario integrare la documentazione agli atti con quanto reperibile sul sito web del ministero della Giustizia, concernente non solo dati ulteriori a quelli forniti dai PRAP nelle risposte alla richiesta di informazioni, ma anche dati relativi alle procedure di gara aperta o negoziata in corso nel periodo estivo. Infatti, l’ultima procedura considerata nel presente provvedimento di avvio è stata definita con la determina di approvazione della proposta di aggiudicazione del 28 settembre 2022, pubblicata sul sito internet il 30 settembre successivo.

Ipotizzate condotte anti-competitive per condizionare l’esito delle gare

L’autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, arriva direttamente al punto. Nel bollettino denuncia che le vicende in esame concernono ipotesi di condotte anti-competitive volte a condizionare l’esito di molteplici procedure comparative pubbliche relative all’affidamento dei servizi di vitto e sopravvitto bandite da vari PRAP dal 2020 in poi. In particolare, i comportamenti anomali hanno riguardato prima facie l’area centro-meridionale e insulare del territorio nazionale, ovvero le procedure di gara aperta e le procedure negoziate indette dai seguenti PRAP: Lazio/Abruzzo/Molise, Campania, Puglia/Basilicata, Calabria, Sardegna e Sicilia. «Le condotte anti-competitive considerate - scrive l’autorità Garante - consistono in una serie di anomalie riscontrate nell’analisi degli esiti delle procedure imputabili a Ventura, Saep, Guarnieri, Pastore e D’Agostino. In particolare, l’anomalia più ricorrente risiede nella presentazione di offerte estremamente eterogenee tra i vari lotti della medesima procedura, tali da favorire di volta in volta una delle sodali nell’aggiudicazione (c.d. “scacchiera”)». A tale anomalia, prosegue il bollettino, si accompagnano altre condotte, come la presentazione di offerte c.d. “di appoggio” o le astensioni volte ad avvantaggiare altri concorrenti, che possono essere lette come compensazioni rispetto ad altre contestuali procedure.

Riscontrato il sistema a “scacchiera” nelle gare per vitto e sopravvitto

Non solo. Viene sottolineato che, nell’ambito di alcune procedure relative al sopravvitto, si è riscontrata l’assenza di offerte dei sodali che presentano uno sconto esiguo per la procedura per il vitto proprio al fine di favorire l’affidamento della concessione all’operatore favorito per l’aggiudicazione del corrispondente servizio di vitto o già aggiudicatario dello stesso. «Tale comportamento appare idoneo a consentire agli aggiudicatari del vitto di compensare il notevole sconto praticato in alcuni casi, in quanto dal sopravvitto è possibile ricavare maggiore utili», viene sottolineato nel bollettino. Dopo una lunga e dettagliata analisi, il Garante arriva a ipotizzare che le aziende, in pratica, si mettono d’accordo per la gara d’appalto. «Il pattern partecipativo che pare emergere risulta caratterizzato da: presentazione di offerte estremamente eterogenee tra i vari lotti della medesima procedura tali da favorire di volta in volta una delle sodali nell’aggiudicazione (c.d. “scacchiera”); formulazione di offerte c.d. “di appoggio” o l’astensione dalla procedura allo scopo di avvantaggiare altri concorrenti da interpretare come compensazioni rispetto ad altre contestuali procedure; astensione dalle procedure di sopravvitto al fine di favorire l’affidamento della concessione all’operatore favorito per l’aggiudicazione del corrispondente servizio di vitto o già aggiudicatario dello stesso», denuncia il Garante attraverso il bollettino. Attraverso l’ipotizzata condotta concertata, sempre secondo il Garante, le parti potrebbero aver alterato sensibilmente la libera formazione dei prezzi e la selezione dell’operatore più efficiente nell’ambito delle gare pubbliche in esame. Nel caso di specie, anche là dove si osservano sconti elevati, questi potrebbero essere compensati dall’esercizio del remunerativo servizio di sopravvitto da parte dello stesso operatore aggiudicatario del servizio di vitto. Tale effetto è riscontrabile non solo nell’ambito delle procedure unitarie del 2020, in cui appunto vitto e sopravvitto venivano affidati contestualmente, ma anche successivamente, «posto che frequentemente gli affidatari del servizio di vitto coincidono con i medesimi aggiudicatari delle pressoché contestuali procedure volte all’affidamento della concessione del servizio di sopravvitto».

La strategia potrebbe peggiorare il servizio per il notevole ribasso

Il risultato? Tale strategia esaminata dal bollettino, potrebbe appunto produrre effetti peggiorativi del servizio complessivo offerto ai detenuti, considerato che un notevole ribasso dell’importo a base d’asta (oscillante tra € 5,70 a € 5,90 per i tre pasti giornalieri) può ripercuotersi in una minore qualità e quantità delle forniture, tale da rendere necessario l’acquisto tramite il sopravvitto a spese dei detenuti stessi di alimenti indispensabili per compensare la scarsità dei pasti offerti. «Sarà sufficiente tutto questo a fare capire all'amministrazione penitenziaria che deve adottare provvedimenti immediati?», si chiede Gabriella Stramaccioni, la garante dei detenuti del comune di Roma che si è battuta molto – attraverso denunce pubbliche e segnalazioni alle autorità - per il problema del vitto e sopravvitto.