I provvedimenti governativi relativi alla emergenza del Coronavirus hanno stabilito un uso intenso dello strumento della autocertificazione. Chi scrive teme che nel futuro, pensando di liberalizzare, si perseveri in questa impostazione. Preliminarmente si compiono alcuni richiami.

Si richiama la Costituzione e segnatamente le regole generali degli articoli: 13, sulla libertà personale; 14, sulla libertà di circolazione; 32, sui trattamenti sanitari obbligatori.

Indi si richiama il D. L. 25 marzo 2020, n. 19. Contempla la possibile emanazione di un insieme di misure. Non le si elenca; si segnala che possono spingersi a limitare fortemente la libertà di circolazione delle persone e a determinare l’isolamento sociale di chi si trova a vivere in strutture pubbliche, tra cui gli anziani nelle RSA. Il tipo di atto individuato per la adozione concreta di esse è il DPCM. Alle infrazioni sono collegate sanzioni amministrative, senza specificare i modi del loro accertamento.

Si integra con alcuni elementi di sistema. Sono: da un lato, la quasi totale sospensione delle attività giurisdizionali disposta dalle misure governative; dall’altro la emergenza economica e sociale, richiedente scelte, non solo sulla destinazione degli aiuti, ma anche sul prelievo delle risorse; dall’altro ancora l’attuale contesto di orientamento complessivo verso una legislazione ispirata dalla enfasi su meriti e demeriti sociali, concretantesi nell’attribuire a questo o a quel corpo sociale o apparato un trattamento deteriore rispetto a quello consolidato.

Quando saranno avvertiti i vincoli di bilancio sugli interventi di sostegno, ogni apparato e corpo sociale sarà esposto alle conseguenze delle scelte e decisioni dei detentori del potere politico.

Già ora nessuno di questi, congetturando in prospettiva, può sentirsi al sicuro, così come nessuno dei singoli appartenenti agli stessi può confidare a lungo sulle agiografie del presente. E’, quindi, incerto un intervento che contenga nella legalità le misure emanate dal Governo, a partire dai decreti- legge per arrivare ai decreti.

Si richiamano poi le misure stabilite attraverso lo strumento del DPCM, nel caso quello del 10 aprile 2020. Esso sostituisce nella efficacia altri precedenti e presto sarà sostituito da un altro pubblicato il 27 aprile, in una successione che per un ipotetico ricorrente sarebbe una estenuante modificazione del suo bersaglio ( già impegnativo perché è un atto ascritto direttamente al solo Presidente del Consiglio dei ministri, a parte la registrazione da parte della Corte dei conti, comunque ad efficacia in corso).

Si evidenzia che reca un esteso ed intenso divieto degli spostamenti dei singoli, assoggettato ad esclusioni per gli spostamenti aventi alcune motivazioni, indicate nelle “comprovate esigenze lavorative”, o nelle “situazioni di necessità”, o nei “motivi di salute”.

Non si entra nei dettagli delle disposizioni e delle specifiche interpretazioni proponibili. Ci si limita ad affermare con convinzione ( e con validità estesa agli eventuali contenuti di un futuro DPCM quasi sicuramente impostato nello stesso modo), che per gli spostamenti deve valere la regola generale delle libertà personali, per cui i divieti di spostamento sono la eccezione alla regola generale e, ulteriormente, le eventuali esclusioni da tali divieti previste per determinate motivazioni degli spostamenti sono la riaffermazione della regola generale delle libertà e come tali sono da considerare operanti in modo esteso.

Si ha così che le motivazioni che attualmente valgono a giustificare lo spostamento ( le esigenze di lavoro, o le situazioni di necessità o i motivi di salute) sono da considerare operanti espansivamente salve solo eccezioni espresse ed in particolare operanti anche quando sussistono in modo non esclusivo, cioè anche per i comportamenti che in varia misura sono o sembrano dettati anche da altre motivazioni ( spesso tacciati come da “furbetti”). Complessivamente si nota che diversi elementi delle disposizioni sugli spostamenti sono esposti ad alternative, opinabili, attribuzioni di senso. Anche se le norme fossero ricostruite con esattezza, sarebbe comunque esposta ad incertezze la qualificazione dei diversi comportamenti alla stregua di esse ( si pensi alla individuazione della necessità).

Resta che, attraverso il divieto degli spostamenti non sorretti dalle accennate motivazioni ( lavoro, necessità e salute) si è imposto un vincolo di fine alla condotta di qualsiasi privato.

Si va all’accertamento mediante autocertificazione. Il Ministro dell’interno ha emanato una Direttiva applicativa delle disposizioni relative agli spostamenti. In questa, citando gli artt. 46 e 47 del DP. R. 28 dicembre 2000, n. 445, ha stabilito che spetta ai singoli dimostrare la sussistenza delle cause di giustificazione e che ciò deve necessariamente avvenire con una autodichiarazione. In dipendenza da tale Direttiva, il Ministero ha diffuso un modello di dichiarazione, richiamante innanzitutto le sanzioni penali in caso di mendacio, indi articolato in un insieme di punti concernenti, non solo dati su condizioni oggettive della persona, ma anche i motivi soggettivi dello spostamento e, se del caso, la sfuggente sussistenza della necessità.

Attraverso la autodichiarazione, oggi, il singolo, quando è fermato dall’agente, subisce un controllo di due ordini: uno è sulla veridicità della stessa ( espletabile anche in tempi successivi); l’altro è sulla rispondenza delle addotte motivazioni dello spostamento alle cause di giustificazione stabilite dal DPCM. L’esito negativo del primo dà luogo ad una denuncia penale, sicché il singolo è esposto a sanzioni penali se sembra che abbia descritto inesattamente le sfuggenti motivazioni della sua condotta.

L’esito negativo del secondo, e, cioè l’addebito di un errore nel ravvisare la rispondenza delle motivazioni del comportamento alle giustificazioni dello spostamento indicate nel DPCM, dà luogo ad una sanzione amministrativa. Alla incertezza sulla sua qualificazione del comportamento, naturalmente, il singolo deve aggiungere quella sulla interpretazione delle disposizioni e della qualificazione della sua condotta che saranno compiute dall’agente. Si ha questo insieme: assoggettamento della condotta di semplici privati a vincoli di motivi e di fini, con sanzioni in caso di successivo accertamento dello scostamento; ulteriormente, assoggettamento dei privati alla insidia di autodichiarare all’Autorità una descrizione su elementi suscettibili solo di considerazioni valutative, con sanzioni addirittura penali in caso di ravvisata inesattezza.

Ciò inibisce fortemente il singolo e, quindi è da contrastare.

* professore ordinario di Diritto amministrativo Università di Cagliari